Με το νόμο 4387/2016
Συνταγματικότητα διατάξεων υπαγωγής δημοσίων υπαλλήλων στον ΕΦΚΑ και του τρόπου χρηματοδότησης, ορισμού και υπολογισμού των συντάξεων αυτών
Κρινόμενες Διατάξεις
Άρθρα 4 παρ.1, 6 παρ. 1, και 4,7,8,13,14 &15 του ν. 4387\2016 περί υπαγωγής των δημοσίων υπαλλήλων, στρατιωτικών και δημοσίων λειτουργών στην ασφάλιση του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης (ΕΦΚΑ) και υπολογισμού των συνταξιοδοτικών αποδοχών τους.
Απόφαση 2020/2020 Ελεγκτικού Συνεδρίου Ολομέλειας
Α. Άποψη του Επιτρόπου Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο.
1. Η υπαγωγή των δημοσίων λειτουργών (βουλευτών, δημάρχων κ.α)στο ενιαίο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης του ν. 4387/2016 αντίκειται στις διατάξεις του Συντάγματος, με το οποίο καθιερώνεται ειδικό υπηρεσιακό & συνταξιοδοτικό καθεστώς τους (άρθρα 87 επ. για τους δικαστικούς λειτουργούς, άρθρα 45,23 παρ. 3 & 29 παρ.3 για τα στελέχη των ενόπλων δυνάμεων, άρθρο 16 για τους πανεπιστημιακούς, άρθρο 21 για τους ιατρούς που υπηρετούν στους κρατικούς φορείς και άρθρα 103 ακι 104 ως προς τους δημοσίους υπαλλήλους).
Λόγοι αντισυνταγματικότητας
i. Εφαρμόζονται ενιαίοι κανόνες όσον αφορά τον τρόπο υπολογισμού της σύνταξής τους, ενώ αυτοί ανήκουν σ΄ένα ειδικό συνταξιοδοτικό σύστημα.
ii. Δεν διασφαλίζεται η τήρηση μιας εύλογης & βιώσιμης ποιοτικής σχέσης μεταξύ της σύνταξης και των αποδοχών που είχαν στον υπαλληλικό βίο τους. Η εθνική σύνταξη δεν καθορίζεται ούτε με βάση τα έτη υπηρεσίας, ούτε με βάση τις αποδοχές, ενώ η ανταποδοτική που στηρίζεται στα ανωτέρω κριτήρια, δεν αποδίδει σ΄ αυτά βαρύνουσα σημασία για τον καθορισμό του ύψους της τελικής σύνταξης. Τα ποσοστά αναπλήρωσης που ορίζει ο νόμος 4387/ 2016 είναι χαμηλά.
iii. Οι συντάξιμες αποδοχές δεν προσδιορίζονται με βάση τον τελευταίο μισθό (βασικό) ή με βάση το μέσο όρο των αποδοχών που κατεβλήθησαν κατά τη διάρκεια μιας περιορισμένης περιόδου πριν τη συνταξιοδότηση, αλλά βάσει των αποδοχών που έλαβε ο συνταξιούχος καθ΄ όλο τον εργασιακό βίο.
iv. Η ριζική μεταβολή του συνταξιοδοτικού τους συστήματος, με τον εν λόγω νόμο, αντίκειται στις αρχές της ασφάλειας του δικαίου, της προβλεψιμότητας και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, γιατί κατά το χρόνο διορισμού τους στο Δημόσιο είχαν αποβλέψει στην εφαρμογή ενός συγκεκριμένου συνταξιοδοτικού συστήματος.
Β. Σκέψεις Δικαστηρίου (ΕλΣυν) επί του θέματος
1. Ο προσδιορισμός των ποσοστών αναπλήρωσης προέκυψε από αναλογιστικές μελέτες. Η κοινωνική δικαιοσύνη, με την έννοια της δικαιότερης κατανομής του εθνικού πλούτου, επιτυγχάνεται και με την σύνδεση των συντάξεων με την άνοδο του εθνικού πλούτου, εφόσον αυξάνονται ανάλογα με την εκάστοτε άνοδο του ΑΕΠ. Εγγυάται τη διαβίωση στο βαθμό του δυνατού, την εγγύτητα με το κεκτημένο κατά τον εργασιακό βίο επίπεδο ζωής.
2. Η έννοια της ΄΄σύνταξης΄΄στο Σύνταγμα είναι νομικώς προκαθορισμένη. Στο πλαίσιο αυτό και κατά τις συνταξιοδοτικές διατάξεις, ως ΄΄σύνταξη΄΄νοείται η περιοδική παροχή που καταβάλλεται σε δημόσιο λειτουργό ή υπάλληλο ή στρατιωτικό αντί μισθού και ως συνέχεια αυτού, μετά την αποχώρησή του από την ενεργό υπηρεσία. Οι καταβαλλόμενες μετά τον τερματισμό του εργασιακού βίου συντάξεις πρέπει να τελούν σε αναλογία, δηλαδή σε εύλογη ποσοτική σχέση με τις αποδοχές ενεργείας.
3. Το Σύνταγμα έχει επιφυλάξει για το δικαστήριο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, θεσμό δημοσιονομικής ευθύνης και λογοδοσίας, καίρια θέση. Το ΕλΣυν, ανώτατο δικαστήριο, διασφαλίζει τη συνοχή της συνταξιοδοτικής νομοθεσίας με τις γενικότερες αρχές της έννομης τάξης και ιδίως την κατοχύρωση του θεμελιώδους δικαιώματος του συνταξιούχου στη σύνταξη αυτού.
4. Κατά το ισχύον Σύνταγμα και το πρόσθετο πρωτόκολλο στη Σύμβαση της Ρώμης το συνταξιοδοτικό δικαίωμα ως θεμελιώδες κοινωνικό δικαίωμα, δεν είναι δυνατόν να θιγεί, ιδίως όταν απειλείται η αποτελεσματικότητα αυτού, χωρίς να υφίσταται πλήρης και ειδική τεκμηρίωση της οικείας νομοθετικής ρύθμισης. Όσο εντονότερη είναι η υπέρβαση στο θεμελιώδες κοινωνικό δικαίωμα στη σύνταξη τόσο απαιτητικότερος είναι ο δικαστικός έλεγχος, αναφορικά με την τεκμηρίωση που πρέπει να στηρίζει το σχετικό νομοθετικό μέτρο. Το Σύνταγμα δεν κατοχυρώνει υπέρ των πολιτικών υπαλλήλων ή δημοσίων λειτουργών σύνταξη ενός συγκεκριμένου ύψους, ούτε κατά συνέπεια απαγορεύει δια νόμου μείωση της σύνταξης, αν αυτό επιβάλλεται από λόγους που δικαιολογούν μια τέτοια επέμβαση στο συνταξιοδοτικό δικαίωμα.
5. Στις διατάξεις των άρθρων 103 και 104 του Συντάγματος, ουδεμία αναφορά σε παροχές προς τους δημοσίους υπαλλήλους μετά την έξοδό τους από την υπηρεσία και επομένως συνταγματική προστασία του συνταξιοδοτικού καθεστώτος των δημοσίων υπαλλήλων δεν βρίσκει έρεισμα.
6. Το Δικαστήριο (ΕλΣυν) παρατηρεί ότι με μια σειρά αποφάσεων τους το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣΤΕ) και το Ελεγκτικό Συνέδριο (ΕλΣυν) έχουν αποδεχθεί, ενώ επ΄αυτού το Σύνταγμα σιωπά, την έλλειψη ρητής ρύθμισης αντίστοιχης προς αυτή περί της μισθοδοσίας των δικαστικών λειτουργών ότι οι στρατιωτικοί, οι πανεπιστημιακοί και οι δημόσιοι λειτουργοί τυγχάνουν, κατά το Σύνταγμα, ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχείρισης, που εξειδικεύεται στην υποχρέωση του κοινού νομοθέτη, νομοθετούντος επί του μισθολογίου τους, να συσταθμίζει τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των καθηκόντων που ασκούν, ώστε αυτά να βρίσκουν ανταπόκριση στο ύψος του μισθού που καθορίζεται γι΄ αυτούς.
Η ολομέλεια του ΣΤΕ με την 1880/2019 απόφασή του δεν αναγνώρισε ότι υφίσταται κατά το Σύνταγμα ειδικό συνταξιοδοτικό καθεστώς για τους δημοσίους λειτουργούς και υπαλλήλους. Αναγνώρισε πάντως ότι η επιλογή του νομοθέτη για την προστασία των ανωτέρω υπαλλήλων) από τον κίνδυνο γήρατος τελεί υπό την αυτόνομη προϋπόθεση του σεβασμού των συνταγματικών διατάξεων από τις οποίες προκύπτει υποχρέωση διασφαλίσεως επιπέδου αξιοπρεπούς διαβιώσεως των δημοσίων υπαλλήλων & δημοσίων λειτουργών και μετά την έξοδό τους από την υπηρεσία και το λειτούργημά τους.
7. Η Ολομέλεια του ΕλΣυν διαπιστώνει ότι ο νεότερος νόμος (4670/2020) αναγνώρισε ρητώς ότι υφίστανται ΄΄ειδικό συνταξιοδοτικό ΄΄σύστημα των δημοσίων λειτουργών, υπαλλήλων & στρατιωτικών΄΄. Επίσης, ο νόμος 4670/20202 περιλαμβάνει νέο ορισμό της σύνταξης. Σύνταξη νοείται το ποσό που καταβάλλεται σ΄ αυτούς μετά την έξοδο τους από την υπηρεσία ως ανέχεια της αμοιβής τους, το οποίο για λόγους δημοσιονομικής βιωσιμότητας και λογιστικής ενότητας του συστήματος, υπολογίζεται σε αντιστοιχία με το άθροισμα της εθνικής και της ανταποδοτικής σύνταξης. Επιβάλλεται η παρατήρηση ότι το αποφασισμένο από το νόμο 4387/2016 ποσοστό αναπλήρωσης εμπεριέχει την ιδέα της αναλογίας, καθόσον ορίζεται με βάση τις συνολικές αποδοχές ενεργείας του συνταξιοδοτουμένου επί των οποίων εφαρμόζεται ένα ποσοστό επί της εκατό και ενεργεί μειωτικά. Όμως, δεν αρκεί να υφίστανται αναλογία. Πρέπει ακόμη η αναλογία αυτή να είναι εύλογη. Δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως εύλογη η αναλογία όταν καταλήγει σε σύνταξη, κατά τον κανονισμό της και την μετέπειτα πορεία της, τέτοιου ύψους ώστε καταδήλως να μην μπορεί να θεωρηθεί ως συνέχεια του μισθού ενεργείας.
Το Ελεγκτικό Συνέδριο, με την απόφασή του της Ολομ. 2020/2020 αποφαίνεται: α)Επί του ερωτήματος αν η ίδρυση Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης (ΕΦΚΑ) και η ανάληψη απ αυτόν σύμφωνα με το ν 4387/2016, όπως τροποποιήθηκε, της υποχρέωσης καταβολής των συντάξεων στους δημοσίους λειτουργούς και υπαλλήλους παραβιάζει το Σύνταγμα, η κρίση του δικαστηρίου είναι , ότι δεν υφίστανται ζήτημα αντισυνταγματικότητας των σχετικών ρυθμίσεων.
β) Επί του ερωτήματος αν με τον τρόπο χρηματοδότησης, ορισμού και υπολογισμού των συντάξεων των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων ,όπως ορίσθηκαν στο ν. 4387/2016, παραβιάζεται το Σύνταγμα ή οι υπερνομοθετικής ισχύος κανόνες, η κρίση του δικαστηρίου είναι ότι, εφόσον η σύνταξη που προκύπτει ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της εύλογης αναλογίας,δεν τίθεται ζήτημα αντίθεσης των οικείων νομοθετικών ρυθμίσεων στο Σύνταγμα ή σε υπερνομοθετικής ισχύος κανόνες.
Ηράκλειο 26 Οκτωβρίου 2020
Ζαχαρίας Εμμ. Δοξαστάκης
•Περιφερειακός Σύμβουλος
• Πρόεδρος της Ένωσης Δημάρχων
Κρήτης